Høring om døgninstitutionerne

Dybest set handler det om børn og unge, som har oplevet svigt af forskellig slags i deres barndom, og som har brug for at blive hjulpet videre. Og så handler det om penge, et markedsorienteret styringsredskab ved navn BUM (Bestiller-Udfører-Modtager), og økonomisk tænkning.

Aktuelt og konkret er der krise på de københavnske døgninstitutioner, hvor der bliver flere og flere tomme pladser og efterfølgende lukning af institutioner, som ikke er ”konkurrencedygtige” efter Socialforvaltningens og politikere i Socialudvalgets mening.

Det sker først og fremmest, fordi forvaltningen i stigende grad sætter børnene og de unge i de såkaldte netværksanbringelser, familiepleje og private opholdssteder frem for at bruge de kommunale døgninstitutionspladser. De siger det er fordi det ”virker” bedst, men er det en påstand eller er der et fagligt fundament for det? Er det blot fordi det er billigere?

Den langsomme aflivning af døgninstitutionerne, er den planlagt og følger regeringens velkendte og indiskutable sænkning af kvaliteten i velfærdsydelserne? Eller kommer den så snigende, at man om et antal år vil opleve en boomerang, når man chokeret konstaterer at den faglighed, som er nødvendig for at bringe disse børn og unge videre ud i livet, er væk? Med andre ord styres børnog ungeområdet af økonomi eller af faglige vurderinger?

Dette og meget mere blev der spurgt til og talt om på en høring ved navn Udvikling eller afvikling af døgninstitutionerne – fra økonomisk til faglig styring? arrangeret af en række faglige organisationer, blandt andre LFS og SL-Storkøbenhavn. Her kom medarbejdere fra området, politikerne og eksperterne til orde, holdt i kort snor af journalist Stig Andersen.

Faglighed eller økonomi

Af Elisabeth Lockert Lange

Der er krise på børn- og ungeområdet. Der nedlægges pladser på døgninstitutionerne, og der lukkes døgninstitutioner. Området, de ansatte på døgninstitutionerne, oplever at de afvikles og at det ikke er ud fra en faglig begrundelse. Svigter politikerne børnene og familierne?

Høringen Udvikling eller afvikling af døgninstitutionerne – fra økonomisk til faglig styring? var noget af et tilløbsstykke med tæt på 150 deltagere.

Den umiddelbare baggrund for høringen er Redegørelse om døgninstitutioner til udsatte børn og unge i Københavns Kommune. En redegørelse som sætter ord på forvaltningens forventning om et markant mindre forbrug af institutionspladser i fremtiden. I sin kommentar til redegørelsen peger LFS på at BUM modellen ved sit fokus på markedsmekanismer hæmmer udviklingen af kvalitet i anbringelsesforløbene. Der lægges op til konkurrence mellem tilbuddene, men på pris, ikke på kvalitet. Desuden ligger der en stor usikkerhed for institutionerne i modellen, de kender ikke deres økonomiske grundlag blot få måneder frem. LFS udtrykker et klart ønske (og i øvrigt ikke første gang) om en anden budgetmodel end BUM modellen, en budgetmodel som sikrer institutionerne en årlig budgetramme. I sine kommentarer peger LFS også på behovet for at etablere ”mere sammenhængende forløb for børn, unge og deres forældre, hvor de dag- og døgnbehandlende institutioners kompetencer og ressourcer kan komme mere i spil end i dag.”

”I BUM modellen er der absolut ingen dialog mellem myndighedsled og døgninstitutioner. Og nu er situationen kritisk for døgninstitutionerne, de føler sig sat ud på et sidespor, og mange frygter de bliver nedlagt”, lægger medlem af LFS’ forretningsudvalg Helle Haslund ud med.

”Ingen ved deres fulde fem mener naturligvis at man skal anbringe blot for at anbringe, men spørgsmålet er jo om man gør det modsatte, undlader at anbringe blot for at undlade.” I 2011 råder kommunen over 374 pladser fordelt på 25 døgninstitutioner (når en døgninstitution med 24 pladser som er planlagt nedlagt reelt er nedlagt). Redegørelsen forudsiger at antallet af tomme pladser vil stige yderligere op til 67 tomme pladser i 2012. Som så også skal nedlægges.

”Alt er tilsyneladende bedre end døgnanbringelser, for imens suser netværkspleje, familiepleje og forebyggende tiltag afsted. Faren ved blindt at følge redegørelsen er at det slet ikke er underbygget at det eneste rigtige for barnet er alt det, der ikke er døgninstitutioner”, siger Helle Haslund.

Ulige vilkår

BUM modellen har eksisteret og været hadet i en hel del år. Det er en markedslignende model, hvor bestillerledet, det vil sige myndigheder, kan vælge det sted de ønsker et barn anbragt mellem flere forskellige tilbud. Lidt ligesom i et supermarked.

Men som Helle Nørrelykke fra Den Sociale Højskole i Odense fortæller, så er der en række problemer med modellen. Hun er medundersøger af hvordan BUM modellen fungerer i to meget forskellige kommuner.

”Formålet med BUM er at få det bedste bud til den billigste pris. Men det er slet ikke så enkelt. For de kommunale institutioner har en forsyningsforpligtelse og skal tage alle børn, også de ”tungeste.” Derfor kan de ikke konkurrere med de private, som kan udvælge hvilke børn de vil modtage. De private institutioner kan creame og gør det. De kommunale institutioner er nødt til at have en høj faglig kvalitet og ekspertviden inden for flere områder, og de er derfor dyrere.

Og deres serviceniveau er for højt i forhold til de politiske udmeldinger om, hvad det skal være”, siger hun og tilføjer at BUM modellen også medfører en centralisering, hvilket betyder at barnet og familien ikke inddrages, der hvor beslutningerne træffes.

”Hvis myndighedssagsbehandleren indstiller til anbringelse, men en anden beslutning træffes et helt andet sted, så mister socialrådgiveren og dermed systemet legitimitet i forhold til familien.”

De tre politikere, socialborgmester Mikkel Warming fra Enhedslisten, og medlemmer af Socialudvalget Sisse Marie Berendt Welling fra SF og socialdemokraten Jonas Bjørn Jensen ser heller ikke BUM modellen som verdens bedste. SF’eren kalder den et ”race to the bottom”, da den sænker kvaliteten, og socialdemokraten er ”åben for at kigge på den.”

Men på det direkte spørgsmål fra en deltager om S, SF og Enhedslisten vil fjerne markedstænkningen i forvaltningen, kommer der ikke nogen ligeså direkte udmelding.

Borgmester Mikkel Warming står meget fast på at tomme pladser ”går ikke og dem er der alt for mange af på bestemte institutioner.”

”Der er 75 tomme pladser netop nu, som svarer til 30 mill. kr. Men vi vil gerne udvikle vores egne kommunale døgninstitutioner, så vi bruger dem i stedet for de private i højere grad.”

Styrken ved BUM modellen er at den er så simpel, og det gør den svær at erstatte, vurderer han. Men medgiver dog at den giver problemer og stor usikkerhed. Han foreslår at man kan arbejde med en forskydning af det tidspunkt, hvor hammeren så at sige falder.

”Man kan overveje at forskyde den økonomiske regulering med et år. Og i løbet af det år have en dialog om, hvorfor nogle pladser vælges og andre ikke. Det betyder ikke fuldstændig frie hænder, og der bliver en regulering året efter, så man ikke binder penge i tomme pladser for længe, men så det alligevel ikke er ren køb og salg som nu”, siger Mikkel Warming.

Og hvis BUM modellen så bare levede op til sit formål, altså at man får det bedste til den billigste pris, men det gør den ikke, ikke altid i hvert fald, vurderer Claus Gosvig, centerchef for Center for familiebehandling og psykologisk rådgivning.

Faglige overvejelser

Fra deltagerne i salen lyder der stor frustration. Dels over at de som døgninstitutioner ikke er hørt i forbindelse med redegørelsen, dels over den fuldkommen manglende dialog mellem dem og forvaltningen, BUM modellen har ført til. Men de oplever entydigt at anbringelser på døgninstitutioner tydeligvis er sat på standby. Flere oplever at sagsbehandlerne direkte siger at de ikke må bruge døgninstitutionerne mere. Men hvis man nedlægger døgninstitutionerne, så nedlægger man en specialiseret faglig viden, og man vil mangle en ekspertise senere. Som en deltager udtrykker det:

”Københavns Kommune har det ypperste inden for døgninstitutioner, for det var strategien engang. Det er værd at overveje at bibeholde disse institutioner, som kan noget helt særligt.”

Og en anden deltager spørger direkte politikerne: ”Hvordan vil I sikre ekspertisen for de børn som skal anbringes?”

Ifølge lovgivningen, så skal man se på andre anbringelsestyper først, før man griber til døgninstitutionerne, forsvarer socialborgmester Mikkel Warming sin forvaltning, men i hvor høj grad det sker af økonomiske grunde tager han ikke specifikt stilling til. Det lover han at undersøge.

”Men vi bliver jo klogere på, hvad der hjælper. Og for nogle børn er det mere familieprægede løsningen, for andre måske nogle mere specialiserede tilbud med speciel faglighed.”

Han understreger over for de mange deltagere at forvaltningen i høj grad satser på en tidlig forebyggende indsats. Det er udvalgets overordnede politiske strategi at komme tidligere ind og rette op, så anbringelse ikke bliver nødvendig. Men de tomme pladser giver problemer, erkender han, ligesom det vil skabe store problemer, hvis døgninstitutionerne lukkes ned og intet sættes i stedet for.

Det er bestemt vigtigt med det forebyggende arbejde, er Lars Petersen fra SL-Storkøbenhavn da enig med ham i. Men han – og de andre faglige organisationer som er arrangører af høringen – kan ikke leve med den ensidige fokusering på at opgaven flyttes fra døgninstitutioner til familiepleje.

”Det er et kompleks område, og valget af anbringelsestyper lever ikke op til faglige mål, for det baserer sig ikke på faglig viden. I stedet er det baseret på markedslogikker. Fagligheden i døgninstitutionerne er heller ikke bragt i spil i redegørelsen”, siger han og udtrykker noget af den frustration over ikke at være blevet hørt, som mange af deltagerne på høringen oplever.

Lars Petersen henviser til to initiativer og den viden man har fra dem. Tabuka, hvor en gruppe tidligere anbragte giver bud på, hvordan man kan forbedre vilkårene for dem og de nuværende anbragte, og KIA, Kvalitet i Anbringelsen, et fagligt udviklingsprojekt for og med Københavns Kommunes dag- og døgnbehandlingssteder. Hvis man virkelig vil lade sig inspirere og komme videre af den faglige vej, så er det pointerne fra disse to projekter, man skal arbejde videre med, er hans budskab. Og så i øvrigt veje kortsigtet og langsigtet økonomi op mod hinanden.

Forstander for Den Flyvende Hollænder Henrik Holst oplever også faldende efterspørgsel, trods det at de netop er en helt særlig niche, hvor familieplejen ikke kan løfte opgaven. Han peger også på at institutionsniveauet slet ikke er hørt i redegørelsen.

Redegørelsen kan kun bruges som redskab for dialog, tager centerleder Claus Gosvig kritikken op. For i den ligger det lige mellem linjerne at døgninstitutioner, dem tror vi ikke på.

”I redegørelsen satses der på netværkspleje, familiepleje, forebyggelse og private opholdsteder – alt andet end døgninstitutionsindsatsen. Men de har ikke undersøgt familieplejen, så begejstringen er ikke tilstrækkeligt underbygget.”

Det bekymrer socialdemokraten Jonas Bjørn Jensen.

”Noget tyder på at det skal undersøges bedre, om konklusionen er som den, fordi det virker godt eller på grund af økonomi.”

Fællestillidsrepræsentant for socialrådgiverne i Børnefamiliecenter København, Anders Kristensen, siger det meget kontant:

”Kvaliteten går nedad, for det er økonomien der styrer, priserne skal jo ned. Det er meget bekymrende.”

Disse udmeldinger gør indtryk på Sisse Marie Berendt Welling fra SF, som oplever at det klart viser at der er et mismatch mellem ”vores ambitioner og det der sker derude.”

”Vi læser i redegørelsen at familie- og netværkspleje giver bedre resultater, men vi ved også at der sættes spørgsmålstegn ved det på området. Jeg tror ikke man skal have familiepleje alene, man skal se på hvordan man kan koble nærheden i familieplejen med jeres faglige viden. Så I støtter op og arbejder med.”

Kvalitet og ressourcer

Helle Nørrelykke beskriver ultrakort kvalitet i anbringelsen med to begreber: kontinuitet og at barnet høres og inddrages. Det bekræftes af Sidse Bøgild, som tidligere har været anbragt. Og derfor frygter hun for fagligheden.

”Der er brug for den faglighed, som nu risikerer at forsvinde. Hvis årsagerne til anbringelsen er meget problematiske, så er det ikke i familieplejen, kompetencen til at håndtere det ligger. Og så risikerer man at kontinuiteten brydes med mange anbringelser, som ikke lykkes. Husk at alle tidligere anbragte peger på den primære voksne som det allervigtigste.”

Hun går videre:

”Når systemet overtager ansvaret for et barn, så undrer det mig at de synes de kun delvist skal leve op til det. Kun 7,3 pct. af anbragte børn får en længerevarende uddannelse, mens det er 34,7 pct. af andre. Anbringelsen varer hele livet, svigtet er med os hele livet, så vi har brug for støtte hele livet.”

En deltager i salen understreger at de som ansatte oplever, hvordan børnene i stigende grad er i klemme i den stramme økonomistyring, og at de selv ikke kan lave et pædagogisk forsvarligt stykke arbejde, de kan ikke holde den vigtige relation, når der ikke er penge til det.

Et eksempel er at de anbragte børn udskrives helt ned til 16 års alderen til et hybeltilbud.

Politikerne kender tydeligvis udmærket problematikken. Som Sisse Marie Berendt Welling konstaterer, så er hybelforslaget det billigste.

”Jeg er bekymret over at de flyttes over i ungdomshybler fra netværk og familiepleje fra 16 år. Det er et svigt, hvis der ikke støttes op kontinuerligt af voksne. Så bliver det altså for pengefikseret.”

Mikkel Warming lover at ”hvis det viser sig at de unge ikke får den støtte i hyblerne, de har brug for, hvis de fx ikke har kontaktpersoner, så ruller vi det tilbage.”

Det handler om at gøre det bedste for børnene”, siger socialdemokraten Jonas Bjørn Jensen. Men konstaterer: ”der er jo de penge der er.”